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生態移民 系列報道

标准

签订新条约能帮助数百万气候移民吗?

奥利维亚•博伊德

13.03.2013

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一个国际律师网络希望各国提供资金,帮助那些因气候变化被迫背井离乡的人。

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马尔代夫80%的国土海拔不足1米。图片来源:Commonwealth Secretariat

 

荒凉的阿拉斯加东北部,这里的村民们面临着一次艰难的旅程。海冰和永久冻土正在融化,这里不再宜人适居,洪水和侵蚀使万物凋零。

沿岸这些历史悠久的社区还保留着古老名字,比如尤纳拉克利特、戈勒文和特勒,对他们来说,气候变化的压迫感是如此巨大而真切。过去五十年里,这里的温度上升是世界平均速度的两倍。由于政府干预未能消除气候变化的因素,十二个土著群体决定离开,更多的人可能也会这样。

因气候被迫迁移的并非只有他们。类似的地方还有很多:沙赫尔的妇女每天要走25公里去打水,马朱罗环礁的高水位大潮越来越频繁,越来越猛烈,卷走了房屋,淹没了道路,气候变化正在挑战着人类家园的耐久性。从长期来说,许多人必须适应,或者到别处寻找新的生路。

认识到气候变化规模将变得越来越大,一个国际律师网络正在起草一个条约,确保对易受害人群的帮助。

这一活动是在联合国体制外进行的,根据这个提议中的《气候变化移民公约》,富国将同意向穷国提供资金,助其改建房屋,让人们尽可能延长居住时间,或者有计划地将受灾社区逐渐迁移到别处。“公约”还将设置一个框架,以便对更加令人担忧的问题——那些被上升的海平面完全吞没的国家——从长计议。重要的是,这一条约并未要求签署国承诺接受别处的气候难民。

条约草案将于今年内完成,之后起草团队将会开始劝说各国签署加入。

随着专家们纷纷展开开始分析研究海平面上升、沙漠化、冰川湖崩决等气候变化对人类的影响,过去五年中,气候移民已经引起人们越来越浓厚的兴趣。专家们对于移民规模的预期相差很大,少的有几千万,多的则象牛津学者诺尔曼·迈尔斯所说的到2050年将达到2.5亿(占世界总人口的三1/36)。但无论如何,人们正慢慢对气候移民的可能影响形成更清晰的认识。

海平面的上升即将导致太平洋岛国从地图上消失,这个戏剧性的命运毫不意外地成为头条新闻,但如今学者们强调说,大部分气候移民活动都发生在各国境内,真正跨国界迁移的人屈指可数。联合国环境规划署(UNDP)2007年的一份报告指出:“所谓沿海农民被迫收拾家当迁移到一个富国的情况绝非典型,而是把情况过于简单化了。”气候移民的多数负担要由当地来承担。

然而,这并没有让气候移民变成一个容易解决的问题。随着移民带来更加尖锐的土地和水源竞争,很有可能会爆发冲突。对此力有不逮的穷国的政府,将不得不想方设法保护或者另行安置那些易受危害的社区。而且,对那些全部国土都不宜居住的国家来说,国民们必须找到愿意收留他们的别国。这就引发了一系列棘手的法律问题:一个已经被淹没在水下的“国家”还是国家吗?它的渔业权怎么办?其国民的法律地位又将如何?

气候移民条约

那么,一项国际条约对此有什么帮助呢?澳大利亚航空法律师戴维·霍奇金森是条约起草工作的负责人。他说,要点在于气候移民是一个全球性问题,尽管大部分移民并没有跨出国界,但其影响却是跨国界的。他说,“气候变化移民会以这样那样的方式影响到每个国家”,有的是因为国内发生了移民活动,还有的则是被要求掏钱去帮助其他国家。

霍奇金森说,现有的气候和难民法律不足以解决这些移民的问题。他还说,尽管人们正在为此做一些“零星的努力”,比如研究者们正在帮助阿拉斯加社区制定移民安置计划,但还需要做一些更具组织性的工作。简言之,世界需要开始就气候移民问题进行讨论了。

但这样的工作不是已经在做了吗?富国向穷国提供用于适应气候变化资金,已经成为联合国谈判的一部分,而且发达国家已经承诺到2020年提供1000亿美元用于减缓和适应气候变化。那为何还要另起炉灶呢?

对霍奇金斯的团队来说,在气候移民这个范围较窄的问题上形成一个条约,代表着有机会打破僵局、在更广泛的气候变化议题上达成协议。他说:“我们承认制定条约这件事本来就很困难,气候变化方面的条约尤其难。但是我确实认为前进的一个办法就是将问题分成小块,多少会让它更好办一些。”

尽管他的话没错,而且事实证明他的团队在气候移民上的努力比联合国更雄心勃勃(同时也更麻烦)的气候谈判进程更有成果,但前方仍然存在着严峻的挑战。

第一个挑战就是广泛的人类福祉问题。因为气候移民牵涉到大量人口要离开长期生活的家园,寻找新的居住地。如何能够在不影响其他人领土权的前提下实现这一点?

第二个挑战是,这会带来一定的风险,让各国政府用气候变化的借口移走他们想要迁移的国民,或者只是让他们作出糟糕的决策。比如,中国西部有大批牧民在气候变化的名义下被迁出草原,即所谓的“生态移民”。这些牧民滞留在城市,没有生计,也没有社交网络,而此举对草原保护的效果微乎其微。

霍奇金斯爽快地承认,他的条约在这些问题面前的作用是有限的。他说:“我确定各国政府会作出此类决策,我也确定在某些情况下,气候变化会被当作一个借口来达到与气候变化无关的目的。这一点没有疑问,但会产生问题,一些靠条约无法避免的问题。”

资金问题

然而,最大的挑战或许还要数资金问题。发达国家关于“适应基金”的承诺远未能兑现,而且本国气候成本的不断升高也会让它们为别国气候移民提供资助的热情大减。根据灾害分析机构Eqecat公司的数据,单是飓风“桑迪”就给美国造成了高达500亿美元的损失,而且据预测,极端天气事件还会增加。在这种情况下,要说服各国掏出比过去更多的钱来帮助别国应对气候变化,恐怕很难办到。

霍奇金斯说:“在这一点上,有时我们很难不对整个气候变化问题的前景感到悲观。总的来说情况可能是这样的:尽管气候变化是一个全球性问题,但各国都从自身利益出发用更狭隘的方式来处理,只顾及自己的国民,这是完全可以理解的。这种做法的结果也是可以理解的,但可能会非常危险。”

不过,气候移民对话的一个方面让霍奇金斯感到高兴。与气候变化减缓目标、清洁发展机制(CDM)和气候变化讨论中其他更加“理性”的方面不同,移民是一个更容易描述和领会的问题。“人们能够理解它,因为我们都有家。所谓气候移民,就是被迫迁移的家庭,和需要新家的人们。这是一个非常‘人性’的问题。根据我做律师的经验,当人们直觉地理解一个问题时,就会有助于找到解决之道。”

挑战还不止于此。作为一名航空领域的律师,霍奇金斯把气候变化融入了他的职业生涯,在这里他亲眼目睹了关于航空排放立法的所有“死结”。其中最好的例子就是最近欧盟企图将国际航班纳入其碳排放交易体系的尝试遇阻。在谈了一会儿这方面的困难后,他的声音变得明快起来:“哈,气候移民毕竟不会有这么困难。”

 

中国“生态移民”面临新生活的挑战

杜安卓

17.12.2012

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中国历史上规模最大的移民安置项目正在陕西省进行,计划搬迁的人数多达280万。然而,在失去土地、缺少就业机会的情况下,很多人的生活却变得更加艰难。

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滔滔洪水和山体滑坡的威胁,村民们不得不搬出祖祖辈辈居住的老房子。
图片来源:杜安卓

 

2010年7月18日,夜。一场突如其来的倾盆大雨袭击了陕西省南部地区。当地七堰村杨家大院被大雨引发的泥石流吞没。泥石流过后的第二天,在被沙土掩埋了24小时后,现年55岁的李军(化名)获救。作为杨家大院唯一的幸存者,他不仅失去了亲人和朋友,还失去了妻子和女儿。

两年过去了,旧村山脚下新建的安置点成为政府大规模搬迁项目的示范点。该项目计划将陕西省——主要是南部山区灾难频发地区——的280万居民迁至新的定居点。 如今,很多人已经搬进了一排排崭新的白色洋楼。然而,七堰村的许多村民却认为政府官员没有兑现其在泥石流之后作出的承诺。新移民在经济上的窘境说明,由于无法为失去土地的村民提供新的就业机会,政府开展的扶贫移民工程正面临着困境。

“这里的环境好些,可是之前在山上的日子要更好过一点,”两年前与丈夫一同迁到新城的李女士说道,“过去,我从来不向政府伸手,都是自食其力。现在,没有土地了,不得不依靠政府。我们还借着债,必须工作。可是,没有什么我们能干的活儿。”

尽管如此,大多数村民还是非常认可移民安置项目,并且表示他们宁愿住在新区,也不愿继续住在山上的老房子里了。七堰村位于陡峭的峡谷上,下面就是溪谷。虽然搬迁安置的目的是为了将村民迁离滑坡危险地区,可是在项目实施的过程中却忽略了那些居住在最危险地区的村民。

“省长让我们不要担心,说滑坡过后他们会为我们提供帮助,”一位在相邻的四川省打工,并且时不时会回家看看的黄姓村民说道,“可是现在,我们很多人的居住条件仍然没有得到改善;只有那些有钱的人才能搬进新区。”

目前,仍然有300多人居住在曾经发生过滑坡的山谷里,而且大部分人还住在原来的老房子里。这些房子随时都面临着滑坡和洪水的危险。村民抱怨说,政府原先答应说会提供搬迁贷款和补助,但这些承诺要么没有落实,要么被当地政府篡改。

今年年初,陕西省省长赵正永再次到访七堰村,视察移民安置项目进展情况,并表示:“对于陕南山区的群众而言,移民安置项目不仅仅是将他们从危险地区搬到安全地区,而是帮助他们实现从贫困到小康的飞跃。”该项目预计耗时10年,搬迁人数是三峡大坝项目130万移民数量的两倍多,耗资160亿元人民币,将是中国史上规模最大的政府搬迁安置项目

然而,据林家明称,省长访问当地期间,他被当地政府锁在了山上的一间屋子里。“我们失去了家、失去了所有亲人,在经历了这一切之后,镇上的干部却因为害怕我说出实情而把我关在山上;省长走了之后他们才放我下山。”

林家明认为,这些人害怕他会将镇政府抬高房价、使安置受阻、导致居民仍然住在山谷的危房中的事情向省长汇报。

最终,林家明获得了一套新房。然而,今天,坐在自家新房铺着薄薄一层水泥地面的客厅里,他却备感不安。“这房子需要交14万元。可是,2010年后我就没有土地了,我的胳膊也在滑坡中受伤了,没办法工作!”虽然获得了3万元的无息贷款,以及失去家人而发给他的6万元补助,可是余下的钱仍让他伤透了脑筋。

几乎所有村民都认为应当为危险地区的群众提供更好的安置。然而,搬迁安置项目不仅仅是简单地让群众搬进新居,更是生活方式的一次集体转型。

生活方式的骤然改变给很多村民造成了极大的伤害。在没有为他们提供适当的就业培训或其他生活手段的情况下,很多人由自给自足的农业生活方式转变为半城市化的生活方式后失去了稳定的收入来源。同时,由于政府仅负担房屋成本的一小部分,那些想要搬进新居的人就不得不想办法支付余下的房款。对一些人而言,这就更加难上加难。

据李女士说,住在新区也带来了很多新的困扰。“燃气、做饭、用电都得花钱,比以前贵多了。过去我们种地,想吃什么吃什么,比现在方便。”

大多数像李女士这样的老年人或中年人都有家人在深圳等南方城市的工厂打工。家人的汇款是这些人的主要收入来源。可是,他们说,这些钱并不够花。同时,随着2008年后经济的持续走低,外出找工作也变得越来越难了。

延伸阅读:《汉江因南水北调濒临枯竭

除了扶贫避灾之外,搬迁安置项目的另外一个目的就是减少农田数量,从而降低流入附近汉江的农业污水量。汉江是南水北调工程的主要水源之一。南水北调工程的目的是为了将水引入干旱的华北地区,其中包括北京。七堰村附近的山坡上就树立着“一江清水送北京” 的标语。

据七堰村的村民说,作为全国“退耕还林”项目的一部分,他们的土地大部分已经成为了林地。退耕还林项目通过向农民提供补贴,鼓励他们在自己的土地上种植树木,从而减缓土壤沙漠化进程,降低农业污染。

李女士跟她的邻居一样,也认为在外打工的孩子最后还是会回家。可是,回来后会有怎样的就业机会,目前还不清楚。搬迁安置项目在改善农村人口居住条件的同时,通常会使他们离开土地,使他们失去最重要的生活保障。如果安置的同时不能给予这些“生态移民”相应的就业培训和就业机会的话,就有可能在解决问题的同时制造新的社会问题。更不用提中国正在快速减少的耕地面积了。

中国的城市化进程使亿万人民摆脱了贫困。然而,随着人力成本的上涨,增加进城务工人员的就业机会将会变得愈加具有挑战性。2008年,很多专家都认为,对于经济低迷时期下岗的外出务工人员而言,返乡才是出路。然而,像七堰村这样的地区,虽然当地居民名义上还是“农村人口”,但是大多数已经没有了土地。

“在这儿找不到工作,你还会觉得这里有前途吗?”刚搬进新居不久的双星村村民王女士抱怨道,“这里是好一些,可是,在这儿,我们谋生的手段不多,我们一点儿土地也没有。”